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农地市场化等待破题海南温州广东改革再起程

发布时间:2019-06-08 09:21:03
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本报 杨仕省 北京报道

距离十八届三中全会还有两个月,农村土地改革正在多地蓄势“破题”。 这一次,打头阵的是素有改革之先风的海南、温州和广东。

《华夏时报》9月3日从国土部政策法规处相关负责人处得到证实,农村集体建设用地流转正在多个地方开展试点,但目前部里“并未下发农地流转试点指导意见”。

最新传出的消息是,土地改革的重头戏 农村集体土地所有权确权正在加速推进,且有望在11月前结束。多次对《土地管理法》提出修改建议的北大教授张千帆对本报分析,十八届三中全会很可能会形成土地改革总体思路的共识,具体会对集体土地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

时间点近在眼前,问题是,农村土地改革中的关键点如土地流转、确权等,在实际操作中依然阻力重重;其中很大一部分阻力来自有着“土地财政”之称的地方政府。另外,张千帆认为,由于《土地管理法》修订工作至今未见结果,所谓改革,仍需在现有的法律框架范围内进行。

这一次,海南先行

海南土地改革正式进入倒计时。

近日有消息传出,海南省国土厅已研究制定了《海南省农民集体建设用地管理办法》。对此,本报9月3日下午致电海南省国土厅办公室得到的答复是,该管理办法省政府即将审议完毕,其内容与已公开报道的基本一致。

据了解,海南版的集体土地改革内容包括:对经批准纳入流转试点的农村集体建设用地,允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营,并用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。

事实上,早在几年前,海南省就争取到了国土部的支持,先行先试,推进了包括农村产权制度改革、征地制度、农村集体土地流转等改革试点。比如,海南农村宅基地确权始于2008年,截至当年底确权登记的就有5万多户。海南省政府于2009年1月下发通知,计划用3年时间完成农村土地所有权、农村宅基地使用权及其他农村集体建设用地使用权登记颁证工作。

和海南同行的还有温州等地。

根据温州近日出台的《农村产权交易管理暂行办法》,今年10月1日起,温州市12类农村产权可在农村产权交易所公开交易,并可在县域内流转。

“目前,温州出台的这个办法,是按照‘超前探索、先行先试、封闭运行、风险可控’的原则进行的。”张千帆认为,这项改革甚至可以在全国逐步推广。

无独有偶,广东也在对宅基地流转进行试点。据悉,广东省正在就《广东省农村宅基地管理办法(送审稿)》征询意见,征询日期截至9月5日,该办法提出允许农村宅基地在本镇域范围内流转。而在此前,法律禁止农村宅基地入市交易,只能在本村集体内流转。

事实上,农村土地的流转试点并非新鲜事,只是一直以来都进展缓慢,难有质的突破。

2005年1月,农业部通过《农村土地经营权流转管理办法》,规定了农村土地承包权的自愿流转程序。2008年,成都获批为农村产权制度改革试点,当时试点的核心是“确权颁证,还权赋能”,即明确土地的承包权、经营权属于农户,并拥有对土地出借、出租、出售、抵押、质押等权能。

当年,与成都同时获得国务院批准农村土地改革试点的还有重庆。4年后的2012年,作为推进城镇化的重要方面,农村土地改革再度被提上议程。这一年,广东、广西、湖北、山东等地均加速推进农村土地改革试点。

在张千帆看来,中国的改革就是从农村集体土地联产承包制开始的,而今,改革又到了关键时期,自然又会聚焦于土地上,“土地问题已成为各地推进城镇化的核心问题。”

阻力重重

十八届三中全会即将召开,农村土地改革成为外界关注的焦点。市场预期,11月之后,土地制度改革很可能会取得实质性进展。

早在今年年初,时任国土部部长的在部署2013年重点工作时,就特别提出要研究制定“经营性集体建设用地流转指导意见”。中国房地产业协会副会长朱中一表示,现在外界更期待的是,这次三中全会对“确权后土地的市场化”如何定调。

按照国土部工作安排,今年将研究出台农村土地流转指导意见、部署开展宅基地制度改革试点,以及总结推广农村土地股份制改革经验和做法。5月,中央政府成立独立于现有政府部门之外的专门小组,围绕、财政、土地、生产要素价格、简化行政审批程序、社会收入不公与户籍制度七大领域,起草改革总体方案。6月,国土部完成了“关于改革完善土地管理制度的政策建议”的起草工作,并上报国务院讨论。

“在这些专项改革方案中,土地领域的改革方案相对较早完成。”张千帆证实。朱中一认为,今年三中全会将重点研究涉及农村土地制度改革等内容。

中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云在接受采访时则表示,由于当前法律障碍尚未完全破除,加之各地阻力较大,土地改革的进展可能低于外界预期,“目前,政府部门主动披露的消息非常少。”

为配合土地制度改革,《土地管理法》修订工作可能在年内取得进展。当前,国土部正在加快推进农村土地确权工作。邹晓云认为,农村土地确权工作包括农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权三个部分。这次登记发证的对象是农民集体。

土地改革一直是近几年的改革重点,但为什么一直进展缓慢?“问题的症结在于土地征用制度。”邹晓云表示,征地制度在上一届政府就被要求改革,但结果并没有取得实质性进展。

对此,安邦城市战略组高级研究员唐黎明也认为,很大一部分阻力来自于地方政府,原因是现行的土地制度已成为了地方财政收入的重要渠道。

在唐黎明看来,一项法律的修订,不仅要经过多个部门的讨论和会签,同时还要接受全国人大的审议,这就是一直处于修改中的《土地管理法》至今未果的原因,“在此过程中,涉及利益群体复杂,阻力可想而知。”

张千帆也表示,土地修法一直遇到多方阻力。2012年年底,《土地管理法》修订案送交全国人大审议,集中对征地补偿上限进行了修订,突破了原有产值补偿20倍上限的规定,“但对于征地范围等方面,并未做出修改。”

了解到,在全国人大常委会一审《土地管理法》修订案之后,对于修订的争议依然很大,至今尚未确定二审的时间表。

而之前政府曾明确提出“逐步缩小征地范围”和“建立城乡统一的建设用地市场”的土地改革总体目标;其中,因涉及到复杂的利益关系,这两个目标在过去5年中并未实现,与此相关的争议则延续至今。

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土地确权

土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定,简称确权。是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地(或称一宗地)的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。

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